ევროპის საბჭოს ვენეციის კომისიამ დეოლიგარქიზაციის კანონპროექტთან დაკავშირებით გამოაქვეყნა შუალედური მოსაზრება რომელშიც საუბარია იმ საფრთხეებზე, რომლებიც შესაძლოა კანონპროექტის ძალაში შესვლის შემდეგ წარმოიშვას. მოსაზრებაში ნახსენებ პრობლემებში ხაზგასმულია, რომ კანონპროექტი შეიცავს რამდენიმე არასათანადოდ განმარტებულ ტერმინს, არსებობს მთავრობის მიერ მისი ოპოზიციის წინააღმდეგ გამოყენების საფრთხე და შესაძლოა დაარღვიოს ადამიანის უფლებათა კონვენციის პირადი ცხოვრების დაცულობის უფლება. კომისია საქართველოს მთავრობას მოუწოდებს, რომ ოლიგარქიზაციის პრობლემის გადასაჭრელად სხვა მეთოდებს მიმართონ. კანონი დეოლიგარქიზაციის შესახებ საქართველოს პარლამენტს ორი მოსმენით აქვს მიღებული, რის შემდეგაც ის ვენეციის კონვენციას გადაეგზავნა.
ვენეციის კომისიის შუალედურ შეფასებაში ნათქვამია, რომ ოლიგარქის სტატუსით განსაზღვრულ პირებს პოლიტიკურ კონკურენციაში დარჩენა უნდა შეეძლოთ და ამ განმარტების იარაღად ქცევა არ უნდა მოხდეს.
"მნიშვნელოვანია, რომ გადაწყვეტილება, ვინ იქნება განსაზღვრული "ოლიგარქად" არ გახდეს ხელსაწყო პოლიტიკური კონკურენციიდან გამოთიშვისთვის". – წერია მოსაზრებაში.
მოსაზრებაში ნახსენებია, რომ ნახსენები კანონპროექტი უკრაინული კანონისგან განსხვავდება იმით, რომ პირველ შემთხვევაში ოლიგარქად გამოცხადების გადაწყვეტილებას პრეზიდენტს დაქვემდებარებული ეროვნული უსაფრთხოებისა და თავდაცვის საბჭო, საქართველოს შემთხვევაში კი ხელისუფლება იღებს. სწორედ ამიტომ, არაერთხელაა ნახსენები, რომ "ოლიგარქად" გამოცხადება ხელისუფლებამ პარტიული მიზნებით არ უნდა გამოიყენოს.
"ამ ფონზე, კიდევ უფრო მნიშვნელოვანია "ოლიგარქად" გამოცხადება არ იყოს გადაწყვეტილი პარტიის პოლიტიკური ფაქტორის საფუძველზე. პოლიტიკური მონაწილეობის მძიმე შეზღუდვა, თუნდაც პოტენციური, არ უნდა გახდეს ხელსაწყო უსამართლო საარჩევნო კონკურენციისთვის. შესაბამისად, გადაწყვეტილება, ვინ არის "ოლიგარქი", სრულად არ უნდა მიენდოს პოლიტიკურ უწყებას". – ვკითხულობთ მოსაზრებაში.
მოსაზრებაში ნათქვამია, რომ პოლიტიკურ ჩართულობასთან დაკავშირებული ტერმინები კანონპროექტში მკაფიოდ განმარტებული არაა. მაგალითად, პარტიის დაფინანსების აქტიურობები, შესაძლოა ძალიან მცირე მხარდაჭერა იყოს, ხოლო "პოლიტიკური კამპანია" ძალიან ფართო ტერმინია, რომელმაც შეიძლება მოიცვას საჯარო სივრცეში ნებისმიერი სახის წინადადება ან პროტესტი. "საჭიროა პოლიტიკური კამპანიის უფრო კონკრეტული განმარტება". – წერია მოსაზრების ტექსტში.
ამას გარდა, შეფასება ყურადღებას აქცევს იმ ფაქტსაც, რომ ასევე გაუგებარია ტერმინი "მნიშვნელოვანი გავლენა მასობრივ მედიაზე". მისი მიხედვით, თუ "გავლენაში" იგულისხმება "მფლობელობა", მათ შორის მოგებიანი მფლობელობა, მაშინ, პრინციპში, ამისი დადასტურება შესაძლებელი იქნება. თუმცა, "თუ საუბარია "კონტროლის მქონეზე", "გაუგებარია აქვს თუ არა ამას (ტერმინს) სამართლებრივი მნიშვნელობა, თუ უნდა გავიგოთ, როგორც "ახორციელებს გავლენას"". ამიტომ, მოსაზრებაში ნათქვამია, რომ "ტერმინ "მნიშვნელოვანს" დამატებითი კრიტერიუმები სჭირდება".
შუალედურ მოსაზრებაში ასევე ნათქვამია, რომ კანონპროექტის ზოგიერთი კრიტერიუმი ნივთმტკიცებულებებს ეფუძნება ან დამტკიცებადია (მაგალითად ტერორისტების ან სანქცირებულ პირთა სიაში ყოფნა, როგორც ამას თავად კომისია განმარტავს), თუმცა, ვენეციის კომისიის შეფასებით, ზოგიერთი კრიტერიუმი ეხება პოტენციურ დანაშაულს, რომელიც სასამართლოს მიერ ფორმალურად არ დამტკიცებულა (მაგალითად გადასახადების გადაუხდელობა, კანონის დარღვევა).
ვენეციის კომისიის შუალედურ შეფასებაში საუბარია ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის იმ მუხლებზე, რომლებშიც შესაძლოა დაწესდეს შეზღუდვები, მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ ეს "ლეგიტიმური მიზანი არსებობს". ეს მუხლებია: მე-8 - პირადი და ოჯახური ცხოვრების დაცულობის უფლება; მე-10 - გამოხატვის თავისუფლება; მე-11 - შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლება.
ვენეციის კომისა საკუთარ შეფასებაში ხაზს უსვამს, რომ პირი, არის თუ არა ოლიგარქი, უნდა შეაფასოს მთავრობამ, თუმცა თავად შეფასების საფუძვლებზე კანონპროექტში საუბარი არაა. შესაბამისად, კომისიამ დაასკვნა, რომ ეს პროცესი სავარაუდოდ მოიცავს რაიმე სახის გამოძიებას, რომლის ფარგლებში შეგროვებული, შენახული და დამუშავებული იქნება პერსონალური ინფორმაცია. მსგავსი ინფორმაციის შენახვა, კომისიის აზრით, შესაძლოა უკვე უტოლდებოდეს ადამიანის უფლებათა კონვენციის მე-8 მუხლის დარღვევას.
"მსგავსი ინფორმაციის მხოლოდ შენახვა (და ანალოგიურად მოგროვებაც), შეიძლება პირდაპირ გაუტოლდეს პიროვნების მიმართ ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-8 მუხლით გათვალისწინებულ უფლებებში ჩარევას, თუნდაც მთავრობამ პირზე შეგროვებული ინფორმაცია აღარ გამოიყენოს". – წერია შეფასებაში და ნათქვამია, რომ ოლიგარქად გამოცხადება მე-8 მუხლის აუცილებელ შეზღუდვას არ უნდა გულისხმობდეს.
მნიშვნელოვანია, რომ ვენეციის კომისიის შეფასებით, მთავრობის ნაწილობრივი მიზანია მათი სტიგმატიზაცია, ვინც ტერმინი "ოლიგარქით" განისაზღვრება.
"მაგალითად, ლობისტების დარეგისტრირების მსგავსად, ვენეციის კომისიის აზრით, "ოლიგარქებად" გამოცხადებულ პირთა სახელების გამოქვეყნება შეიცავს სტიგამტიზაციის ელემენტებს და შესაძლოა განხილული იყოს, როგორც შავ სიაში შეყვანის ფორმა. ნაწილობრივ, როგორც ჩანს, ეს კანონმდებლის მთავარი მიზანია: კანონპრეოქტი გასცემს სიგნალს, რომ "ოლიგარქების" სიაში მყოფ პირს სიმდიდრე სრულად გამჭვირვალე წყაროებიდან არ შესდის. თუმცა, მიუხედავად იმისა, რომ ხალხის გონებაში ტერმინი "ოლიგარქი" გულისხმობს გარკვევულ ბოროტმოქმედებებს, "ოლიგარქად" გამოცხადება და დარეგისტრირება აუცილებლად არ ნიშნავს, რომ ჩადენილია არაკანონიერი ქმედებები". – ნათქვამია შეფასებაში და დამატებულია, რომ "შავი სიის ეფექტმა" შესაძლოა ადამიანის უფლებათა კონვენციის მე-8 მუხლის ხელყოფა გამოიწვიოს. ამას გარდა, ნათქვამია, რომ "ოლიგარქად" გამოცხადების შემდეგ, ინფორმაცია, რომელიც პირმა უნდა გაასაჯაროოს, არის ისეთი, რომელიც ასევე დაარღვევს მე-8 მუხლს.
ხაზგასმულია ისიც, რომ პირის ოლიგარქად გამოცხადება ეყრდნობა გაუგებარ კრიტერიუმებს.
ვენეციის კომისიის შეფასებით, "კანონპროექტი მთავრობას აძლევს ზედმეტ დისკრეციას, გადაწყვიტოს რა ინფორმაცია მოაგროვოს, შეაფასოს და დაამუშაოს, ვის მიერ და როგორ გადაწყდეს, თუ ვინმე "ოლიგარქად" გამოცხადდება".
ფართო დისკრეციის გარდა, კიდევ ერთი პრობლემა, რომელიც მოსაზრებაშია გამოყოფილი არის – "დამოუკიდებლობის/მიუკერძოებლობის ნაკლებობა გადაწყვეტილების მიღებაში". ნათქვამია, რომ გადაწყვეტილების მიღების პროცესზე შესაძლოა დიდი გავლენა ჰქონდეს პრემიერმინისტრს.
"მთავრობის დისკრეცია კიდევ უფრო პრობლემურია გადაწყვეტილების მიღების პროცესზე პრემიერმინისტრის პოტენციურად დიდი გავლენის გათვალისწინებით". – წერია შეფასებაში.
"პრემიერმინისტრს პოტენციურად აქვს არაორდინალურად დიდი გავლენა იმაზე, თუ ვინ გამოცხადდება "ოლიგარქად". ამ გამოცხადების ერთ-ერთი შედეგი პოლიტიკური პარტიების, საარჩევნო კამპანიის, პოლიტიკური სახის აქციის ან დემონსტრაციის დაფინანსების აკრძალვაა". – ნათქვამია ტექსტში.
შესაბამისად, კომისია ხაზს უსვამს, რომ არსებობს კანონის შერჩევითად გამოყენების საფრთხე.
"ამის ფონზე, ვენეციის კომისია თვლის, რომ არსებობს კანონის შერჩევითი გამოყენების საფრთხე (ან, უფრო ზუსტად, პოტენციურად, მთავრობას შეუძლია ძალაუფლება გამოიყენოს, რათა პოლიტიკური/ეკონომიკური კონკურენტი "ოლიგარქად" გამოაცხადოს, შესაბამისად შეუზღუდოს ოპოზიციური პარტიების ან მათი კანდიდატებისა და აქციების დაფინანსება)". – წერია მოსაზრებაში.
მომდევნო ნაკლად დასახელებულია პროცედურული გარანტიებისა და სამართლებრივი დაცვის ეფექტური საშუალებების ნაკლებობა.
ვენეციის კომისია გამოთქვამს შეშფოთებას, რომ კანონპროექტში სასამართლო პროცესის წინმსწრები გარანტიები არ არსებობს. ხაზგასმულია, რომ მთავრობის მიერ პირის ოლიგარქად გამოცხადება ხდება საჯარო უწყებისა და მაღალჩინოსნების, მათ შორის მთავრობის წარმომადგენლების წარდგინების საფუძველზე. კომისია ხაზს უსვამს, რომ ეს "პროცედურას პოტენციურად დასაწყისიდან დასასრულამდე მთავრობის ხელში ტოვებს". ამას გარდა, ყურადღება ექცევა ფაქტს, რომ "კანონპროექტით არაა გათვალისწინებული, რომ მთავრობის წევრები, რომლებმაც თავდაპირველი წარდგინება გააკეთეს, გადაწყვეტილების მიღების პროცესიდან გამორიცხონ".
ამას გარდა, ვენეციის კომისია ყურადღებას ამახვილებს ფაქტზე, რომ მოქალაქის წინააღმდეგ პროცედურა შესაძლოა დროის მოკლე მონაკვეთში, პირდაპირი ინფორმაციის არსებობის გარეშე დაიწყოს. კომისიის თქმით, იმ კრიტერიუმების გათვალისწინებით, როგორიცაა პოლიტიკურ ცხოვრებაში ჩართულობა, მასმედიაზე მნიშვნელოვანი გავლენის ქონა და ა.შ. მსგავს მოკლე ვადას "გამართლება არ აქვს".
მეოთხე პრობლემად გამოყოფილია შესაძლო ალტერნატიული მნიშვნელობები. შეფასებაში ნათქვამია, რომ კანონპროექტის ძალაში მოსვლის შედეგი შესაძლოა იყოს გაუთავებელი ძვირადღირებული სასამართლო პროცესები და გამოწვევები როგორც ეროვნულ, ასევე ევროპის დონეზე.
კომისია ხაზს უსვამს, რომ ოლიგარქიზაციის მოგვარება შეუძლებელია სასამართლოს სტრუქტურული რეფორმებისა და მისი დამოუკიდებლობის გამყარების გარეშე.
ვენეციის კომისიის შუალედური მოსაზრება ეჭვქვეშ აყენებს ოლიგარქად გამოცხადებულ პირთა მიერ საკუთარი კომუნიკაციების გასაჯაროების დავალდებულების პროპორციულობას.
"პირადი საუბრების შინაარსი პირადი ცხოვრების უფლების ფუძეა. საუბრების გასაჯაროების მოთხოვა შესაძლოა ცალკეულ საქმეებში სასამართლოს ორდერის საფუძველზე, მაგრამ არა როგორც ცალკეული მოთხოვნა, სასამართლო პროცედურის გარეთ". – წერია შეფასებაში.
ვენეციის კომისია საქართველოს მთავრობას მოუწოდებს, რომ ოლიგარქიზაციის პრობლემის გადაჭრის სხვა მეთოდებიც შეისწავლოს.
"რომ შევაჯამოთ, ვენეციის კომისია საქართველოს ხელისუფლებას მოუწოდებს შეისწავლოს პოლიტიკური სფეროს "ოლიგარქიზაციის" პრობლემის გადაჭრის სხვა გზები, რომლებიც მისაღწევი მიზნის თანაზომიერი იქნება და არ მოიცავს კონკრეტული პირების "ოლიგარქებად" გამოცხადებას ფართო კრიტერიუმებზე დაყრდნობით". – წერია ტექსტში.
ამასთან ერთად, ვენეციის კომისიის შუალედურ მოსაზრებაში წერია, რომ უმრავლესობამ არ უნდა შექმნა კონკრეტულ პირთა "პოლიტიკური კონკურენციიდან უსამართლო დევნის საფრთხე".
"პირების "ოლიგარქებად" გამოცხადებისა და რეგისტრირების ძალაუფლება, იმ სერიოზულ შედეგებთან ერთად, რაც ამ გამოცხადებას მოჰყვება... არ უნდა იყოს შესრულებული პოლიტიკური უმრავლესობის მიერ". – წერს კომისია.
მოსაზრების ბოლოში წერია, რომ საქართველოს მთავრობის განცხადებები მიუთითებს იმაზე, რომ კანონს ოპოზიციონერების წინააღმდეგ გამოიყენებენ.
"კანონის თვითნებურად გამოყენების საფრთხე კიდევ უფრო მაღალია საჯარო განცხადებების გათვალისწინებით, რაც მიუთითებს, რომ კანონის მიღების შემდეგ, ის გამოყენებული იქნება ოპოზიციაზე". – წერია შეფასებაში.
ნახსენები პრობლემების გათვალისწინებით, კომისია კანონპროექტის გაუმჯობესებისთვის რამდენიმე პუნქტსაც წერს:
1. ძირითადი დებულებებისა და პროცედურების დაზუსტება:
- ისეთი ტერმინების განმარტება, როგორიცაა "პოლიტიკურ ცხოვრებაში ჩართულობა" და "მასმედიაზე მნიშვნელოვანი გავლენის ქონა", რათა ეს კრიტერიუმები ხალხის დიდ დიაპაზონს არ მოერგოს და გადაწყვეტილების მიმღებ უწყებას შეეზღუდოს დისკრეცია;
- "უმწიკვლო საქმიანი რეპუტაციის" მსგავსი აგამორიცხვის კრიტერიუმების შემდგომი გარკვევა და განსაზღვრა, რათა გადაწყვეტილების მიმღებ უწყებას შეეზღუდოს დისკრეციის შესაძლებლობა და უზრუნველყოფილ იქნას, რომ შეფასება სრულად არ იქნება დაფუძნებული ამავე ორგანოს მიერ მოწოდებულ ინფორმაციაზე;
- მკაფიო პროცედურის ჩამოყალიბება, იმის განსაზღვრა თუ როგორ და რა ინფორმაცია შეგროვდეს, რომელი უწყებების მიერ, რომელი კატეგორიის პირებზე, როგორ დამუშავდეს ეს ინფორმაცია ადამაინის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-8 მუხლის შესაბამისად.
2. სრული პროცედურული გარანტიებისა და ეფექტური დაცვის საშუალებების დამატება:
- იმ პირთათვის, ვინც შესაძლოა "ოლიგარქად" გამოაცხადონ, პროცედურისთვის უფრო ხანგრძლივი დროის ვადების მიცემა, დამატებითი განმარტებების გაკეთება, მათი ოლიგარქად გამოცხადების განხილვებისთვის მომზადება;
- უზრუნველყოფა, რომ ამ პირებს მსგავს შეხვედრაზე მოუსმინონ;
- უზრუნველყოფა, რომ "ოლიგარქად" გამოცხადების გასაჩივრება ეფექტიანი საშუალება დარჩება და ინფორმაცია, ოლიგარქად გამოცხადების შესახებ, საჩივრის გადაჭრამდე არ გასაჯაროვდება.
3. "ოლიგარქად" დასახელების გარკვეული შედეგების პროპორციულობის უზრუნველყოფა:
- ოლიგარქად გამოცხადებული პირებისთვის პარტიების, საარჩევნო კამპანიების, აქციებისა და დემონსტრაციების დაფინანსების სრული შეზღუდვის მოხსნა;
- "ოლიგარქად" გამოცხადებული პირებისთვის ქონებრივი დეკლარაციის წარდგენის ვალდებულების მოხსნა;
- საჯარო მოხელეებისთვის "ოლიგარქებად" გამოცხადებულ პირებთან, ან მათ წარმომადგენლებთან საკუთარი კონტაქტებისა და კომუნიკაციების გასაჯაროების მოთხოვნის გაუქმება ან ცვლილება.
