საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადების გარეშე შეზღუდვების დაწესებაზე საკონსტიტუციო სასამართლოს I კოლეგიის მოსამართლემ, გიორგი კვერენჩხილაძემ კოლეგებისგან განსხვავებული აზრი დაწერა.
როგორც მოსამართლე განსხვავებულ აზრში წერს, ის მიიჩნევს, რომ სადავო ნორმებით მთავრობისათვის ძირითადი უფლებების შეზღუდვის უფლებამოსილების დელეგირება მოხდა კონსტიტუციის მოთხოვნათა დაუცველად.
კერძოდ, მოსამართლის განმარტებით, პარლამენტმა საკმარისი სიცხადით არ განსაზღვრა, თუ რა ფორმით, შინაარსითა და რა ფარგლებში შეეძლო მთავრობას საკუთრების უფლების, გადაადგილებისა და შეკრების თავისუფლების შეზღუდვა.
"აღმასრულებელი ხელისუფლებისათვის ამგვარი განუსაზღვრელი უფლებამოსილების მინიჭება კი, თავის მხრივ, წარმოშობს კონსტიტუციით განმტკიცებული დემოკრატიული მმართველობისა და ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის უგულებელყოფის რეალურ საფრთხეს და ქმნის ხელსაყრელ წინაპირობებს ერთპიროვნული/თვითნებური გადაწყვეტილებების მისაღებად"
"საკანონმდებლო უფლებამოსილების დელეგირების არსი და მიზნები
- საქართველოს კონსტიტუციით განსაზღვრულია სახელმწიფო ხელისუფლების განხორციელების ძირითადი პრინციპები, ფორმები და მათი განმახორციელებელი სუბიექტები. ამ მხრივ, ხელისუფლების დანაწილება არა თვითმიზანი, არამედ ეფექტიანი, ადამიანის უფლებათა დაცვაზე ორიენტირებული მმართველობის განხორციელების საშუალებაა, რომლის პირობებშიც სახელისუფლებო ტრიადის განშტოებებს გააჩნიათ ურთიერთკონტროლის სუბსტანციური მექანიზმები და ჭარბი ძალაუფლების კონცენტრაციის პრევენციისათვის საკმარისი ბერკეტები. საქართველოს კონსტიტუციით დადგენილ მმართველობის სისტემაში საკანონმდებლო ხელისუფლებას ახორციელებს საქართველოს პარლამენტი. თავის მხრივ, საკანონმდებლო ხელისუფლების განხორციელება გულისხმობს სავალდებულო ქცევის წესების, საზოგადოების ჰარმონიული თანაცხოვრებისათვის სამართლებრივი ჩარჩოს განსაზღვრას. ინდივიდთა დავალდებულება, საკუთარი ქცევა შეუსაბამონ კანონის დანაწესს, მოითხოვს, რომ თავად ეს წესები მიღებული იყოს სათანადო ლეგიტიმაციის მქონე ორგანოს მიერ. დემოკრატიის არსი არ ამოიწურება მხოლოდ საარჩევნო უფლების გამოყენებით წარმომადგენელთა არჩევით, არამედ მისი განგრძობადი შედეგი სწორედ არჩეულ წარმომადგენელთა მიერ მმართველობითი ფუნქციის განხორციელებაა, რაც, განსახილველ შემთხვევაში, არსებითად, საკანონმდებლო ფუნქციის შესრულებას გულისხმობს.
- სწორედ უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანოს - საქართველოს პარლამენტის საკანონმდებლო კომპეტენციის მნიშვნელობიდან გამომდინარე, არსებობს ამ ორგანოს დაკომპლექტებისა და გადაწყვეტილებათა მიღების განსაკუთრებული მექანიზმი. როგორც შემადგენლობით, ასევე მუშაობის წესით, პარლამენტი წარმოადგენს ინსტიტუტს, რომელიც მიზნად ისახავს თვითნებური ან/და ერთპიროვნული გადაწყვეტილებების მიღების რისკების მინიმალიზაციას. ამ მხრივ, როგორც წესი, საკანონმდებლო ორგანოში საკითხის გადაწყვეტის პროცესში მონაწილეობენ სხვადასხვა პოლიტიკური ჯგუფები და წარმოდგენილია საზოგადოების მრავალფეროვანი შეხედულებები, რათა ხალხის ნების ტრანსფორმაცია საკანონმდებლო აქტში განხორციელდეს საკითხის ყოველმხრივი გამოკვლევისა და სათანადო კონსენსუსის შედეგად. თავად გადაწყვეტილების მიღების გამჭვირვალე პროცედურაც სწორედ პროცედურული დემოკრატიის რეალიზებისკენაა მიმართული, რათა გაიზარდოს ხალხის წინაშე პარლამენტის წევრთა ანგარიშვალდებულების ხარისხი და ნაკლებად მოხდეს ადამიანის ძირითად უფლებებში დაუსაბუთებელი, თვითმიზნური ჩარევა. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „დემოკრატიული ლეგიტიმაცია მიიღწევა სწორედ კომპლექსური საპარლამენტო პროცედურებით, გამჭვირვალე გადაწყვეტილების მიღების გზით, ინტერესთა დაბალანსების, პოლიტიკური უმრავლესობისა და უმცირესობების თანამონაწილეობის საფუძველზე. მსგავსი წესით აქტის მიღება შესაძლებლობას აძლევს ყველა დაინტერესებულ მხარეს მონაწილეობა მიიღონ პოლიტიკური ნების ფორმირებაში, რათა თავიდან იქნეს აცილებული უმრავლესობის თვითნებური ქმედება. ცხადია, ამგვარი პროცედურა არ უზრუნველყოფს კონსტიტუციური უფლებების დარღვევის სრულფასოვან პრევენციას, თუმცა, უდავოდ, მნიშვნელოვნად ამცირებს ძალაუფლების თვითნებურად გამოყენების შესაძლებლობას, უზრუნველყოფს მიღებული აქტის მიმართ მეტ ლეგიტიმაციას და სანდოობას“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2019 წლის 2 აგვისტოს №1/7/1275 გადაწყვეტილება საქმეზე „ალექსანდრე მძინარაშვილი საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნული კომისიის წინააღმდეგ“, II-28).
- რა თქმა უნდა, თითოეული გადაწყვეტილების მიღება რთული საკანონმდებლო პროცედურების შესაბამისად მნიშვნელოვნად ამცირებს სპონტანური, თვითმიზნური ან ნაჩქარევი გადაწყვეტილებების შედეგად პირთა ინტერესების დარღვევის რისკს, თუმცა, არარეალისტურია იმის მოლოდინი, რომ პარლამენტი შეძლებს საკანონმდებლო დონეზე საკმარისი დეტალიზაციით მოაწესრიგოს ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის საკითხებთან დაკავშირებული ყველა ურთიერთობა. თანამედროვე მმართველობის პირობებში ერთიორად გაზრდილია სახელმწიფოს როლი, მათ შორის სოციალური, ეკონომიკური, პოლიტიკური, კულტურული თუ სამართლებრივი სფეროს რეგულირების, ასევე, დროული და ეფექტიანი მმართველობითი გადაწყვეტილებების მიღების საჭიროების კუთხით. შესაბამისად, ხელისუფლების დანაწილების კლასიკური მოდელი, რომელშიც მკაცრადაა გამიჯნული საკანონმდებლო და აღმასრულებელ ხელისუფლებათა კომპეტენციები, გარკვეულ მოდიფიცირებას განიცდის და, რიგ შემთხვევებში, აღმასრულებელი ხელისუფლებისათვის საკანონმდებლო უფლებამოსილების დელეგირება კონკრეტული საჭიროებებით ნაკარნახევი ერთადერთი რაციონალური გადაწყვეტილებაა. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, ძირითად უფლებებთან დაკავშირებული ყველა საკითხის საქართველოს პარლამენტის მიერ მოწესრიგებამ შესაძლოა წარმოშვას რიგი ინსტიტუციური პრობლემები, მათ შორის, გამოიწვიოს საკანონმდებლო ხელისუფლების პარალიზება/შეფერხება. ამ მხრივ, უფლებამოსილების დელეგირების მექანიზმი მნიშვნელოვნად ამარტივებს კანონშემოქმედებით საქმიანობას და საკანონმდებლო ხელისუფლებას აძლევს შესაძლებლობას, მიიღოს გადაწყვეტილებები პრინციპულ პოლიტიკურ-სამართლებრივ საკითხებზე, ხოლო მათი იმპლემენტაციისათვის საჭირო დეტალების, პროცედურულ-ტექნიკური საკითხების მოწესრიგება სხვა სახელმწიფო ორგანოებს გადაანდოს (იხ. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2019 წლის 2 აგვისტოს №1/7/1275 გადაწყვეტილება საქმეზე „ალექსანდრე მძინარაშვილი საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნული კომისიის წინააღმდეგ“, II-30).
- ამდენად, კანონმდებელი ვალდებულია კანონის გამოცემის გზით თავად მოაწესრიგოს მნიშვნელოვანი საკითხების ნორმატიული სფერო და უფლებამოსილია სპეციფიკური, ტექნიკური ხასიათის საკითხების მოწესრიგების პრეროგატივა გადაანდოს საქართველოს მთავრობას, როგორც საქართველოს პარლამენტის ნდობით მოსარგებლე, მისგან ლეგიტიმაციის მქონე და მის წინაშე ანგარიშვალდებულ ორგანოს. აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ იმგვარი შინაარსის საკითხების დარეგულირება, რომელთა გადაწყვეტაც ფართო პოლიტიკურ დებატებს არ მოითხოვს და ძირითადი უფლებებით სარგებლობაზე სისტემურ გავლენას არ ახდენს, არ ეწინააღმდეგება წარმომადგენლობითი დემოკრატიის იდეას.
- აქვე, უნდა აღინიშნოს, რომ მიუხედავად უფლებამოსილების დელეგირების აუცილებლობისა, საკმაოდ თვალნათელია ის რისკებიც, რაც, შესაძლოა, თან ახლდეს ერთი კონსტიტუციური ორგანოს მიერ სხვა სახელისუფლებო შტოს კომპეტენციათა შეთვისებას. ძალაუფლების ექსპანსია და უფლებამოსილებების ერთი პირის/ორგანოს ხელში თავმოყრა ქმნის ხელისუფლების უზურპაციის საფრთხეს, რაც შეუთავსებელია დემოკრატიული და სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპთან. დემოკრატიული მმართველობა აშენებულია სწორედ ამგვარი სისტემის საწინააღმდეგოდ და ითვალისწინებს უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანოს - პარლამენტის უზენაესობას. დაუშვებელია უფლებამოსილების დელეგირების გზით იმგვარი ალტერნატიული სამართლებრივი რეჟიმის შექმნა, სადაც აღმასრულებელი ხელისუფლება, ფუნდამენტურ/პრინციპულ საკითხებთან დაკავშირებით, საკუთარი თავის კანონმდებელი იქნება და უკონტროლო სამართალშემოქმედების ფუნქციით აღიჭურვება.
- სწორედ ამიტომ, საკანონმდებლო უფლებამოსილების დელეგირება ექვემდებარება მკაცრ კონსტიტუციურსამართლებრივ კონტროლს. ამგვარი კონტროლი გამოიხატება, ერთი მხრივ, იმის განსაზღვრით თუ როდისაა უფლებამოსილების დელეგირება დაუშვებელი (როდესაც ამას საქართველოს კონსტიტუცია პირდაპირ კრძალავს[1] ან როდესაც საქართველოს პარლამენტი კონკრეტული უფლებამოსილების დელეგირებით უარს ამბობს საკუთარი ფუნდამენტური უფლებამოსილების შესრულებაზე[2]), ხოლო, მეორე მხრივ, დელეგირების დასაშვებობისას იმ სტანდარტების დადგენით, რომელთა დაცვითაც უნდა განხორციელდეს უფლებამოსილების გადაცემა.
- საქართველოს პარლამენტის მიერ საკანონმდებლო უფლებამოსილების გადაცემა აღმასრულებელ ხელისუფლებაზე რამოდენიმე ასპექტშია პრობლემატური. პირველ რიგში, იცვლება საქართველოს კონსტიტუციის მიერ დადგენილი სახელმწიფო ხელისუფლების არქიტექტონიკა და საქართველოს მთავრობა, გარდა აღმასრულებლისა, საკანონმდებლო ხელისუფლების ფუნქციასაც ითავსებს. ამასთან, გარდა იმისა, რომ საკანონმდელო საქმიანობა ხორციელდება პარლამენტთან შედარებით მეტად ბიუროკრატიული, ნაკლები ლეგიტიმაციის მქონე ორგანოს/პირის მიერ, ქცევის სავალდებულო წესების შემოღება არ ხდება სათანადო პროცედურული გარანტიებით, გამჭვირვალე პროცესითა და საზოგადოების მრავალმხრივი ჩართულობით, რაც თავისთავად ზრდის ერთპიროვნული და დაუსაბუთებელი გადაწყვეტილებების მიღებისა და ძირითად უფლებათა და თავისუფლებათა საჭიროზე მეტად შეზღუდვის რისკს. სწორედ ამიტომ, საკანონმდებლო უფლებამოსილების დელეგირება უნდა ექცეოდეს მკაცრ ჩარჩოებში, რაც გულისხმობს, რომ უნდა განისაზღვროს არა მხოლოდ ის შინაარსობრივი საკითხები, რომელთა დელეგირებაც დაუშვებელია, არამედ დასაშვები დელეგირების ის სტანდარტებიც, რომელთა დაცვითაც უნდა განხორციელდეს უფლებამოსილების გადაცემა. კერძოდ, საკითხის მოწესრიგების უფლებამოსილების დელეგირებამდე აუცილებელია დელეგირების მიზნები, შინაარსი და დელეგირებული უფლებამოსილების განხორციელების დასაშვები ფარგლები თავად უფლებამოსილების მიმნიჭებელი აქტით იყოს განსაზღვრული, რათა შესაბამისი ორგანო/თანამდებობის პირი არ გასცდეს მინიჭებული უფლებამოსილების ფარგლებს ან/და არ გამოიყენოს მინიჭებული უფლებამოსილება იმ მიზნით/დანიშნულებით, რა მიზნითაც მას კანონშემოქმედებითი კომპეტენცია არ მინიჭებია. კანონმდებელი ვალდებულია თავად განსაზღვროს დელეგირებული უფლებამოსილების სამართლებრივი ჩარჩო და მიმართულებები იმგვარად, რომ მმართველობის ორგანომ შეძლოს მოქმედება კანონმდებლის ნების ფარგლებში და მის შესაბამისად.
- გარდა ამისა, სახელისუფლებო ძალაუფლების გადანაწილების კონსტიტუციური მოდელის რაიმე სახით მოდიფიცირებისას, აუცილებელია შენარჩუნდეს ხელისუფლების შტოების ურთიერთკონტროლისა და ბალანსის მექანიზმები. აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ საკანონმდებლო საქმიანობის განხორციელება შეიცავს თვითნებობის, უფლების ბოროტად გამოყენების მომეტებულ რისკებს. თავის მხრივ, დაუშვებელია სახელმწიფო ან საზოგადოებრივი უსაფრთხოებისა და სტაბილურობის მიღწევა ინდივიდუალური უფლებების, კანონის უზენაესობისა და სხვა დემოკრატიული ღირებულებების ხარჯზე. სწორედ ამ ღირებულებების დაცვის ქმედითი ბერკეტია დელეგირებული უფლებამოსილების სათანადო აღსრულებაზე და ამ ფარგლებში მიღებულ გადაწყვეტილებებზე სასამართლო ხელისუფლების მიერ ex post კონტროლი. საქართველოს მთავრობის მიერ მიღებული აქტი ექვემდებარება სასამართლო კონტროლს, მათ შორის მისი კანონიერების თვალსაზრისით, რაც გულისხმობს აღმასრულებელი, კანონქვემდებარე აქტის კანონის მოთხოვნებთან შესაბამისობის შემოწმებას. იმ ვითარებაში, როდესაც საკანონმდებლო აქტი უფლებამოსილების დელეგირებისას არ განსაზღვრავს, თუ კონკრეტულად რისი უფლება, რა მიზნითა და ფარგლებით გადაეცა აღმასრულებელ ხელისუფლებას, სასამართლო ობიექტურად ვერ შეძლებს შეამოწმოს რამდენად შეესაბამება მთავრობის ქმედება კანონის მოთხოვნებს, ხომ არ გასცდა იგი დელეგირებული უფლებამოსილების ფარგლებს ან ხომ არ მიიღო გადაწყვეტილება იმგვარ საკითხებზე, რისი უფლებაც მას არ გააჩნდა. ამგვარი მაკონტროლებელი ფუნქციის განუხორციელებლობა კი, ფაქტობრივად, გულისხმობს აღმასრულებელი ხელისუფლების შეუზღუდავი ძალაუფლებით აღჭურვას.
- ამდენად, გარკვეული საკითხების მოწესრიგების უფლებამოსილების დელეგირება, შესაძლოა, კარგი მმართველობის აუცილებელი ელემენტია, თუმცა ეს ვერ გახდება საკანონმდებლო ორგანოს მიერ საკუთარ ფუნქციებზე უარის თქმის მიზეზი ან საშუალება. კანონმდებელი ვალდებულია, შეასრულოს საკუთარი კონსტიტუციური ფუნქცია და მიიღოს გადაწყვეტილებები ფუნდამენტურ საკითხებთან დაკავშირებით, მაქსიმალურად შეამციროს ძირითად უფლებებში გადამეტებული ჩარევის რისკი, თუმცა ამის საპირისპირო ვითარება იქმნება, როდესაც პარლამენტი ყოველგვარი ჩარჩოსა და კონკრეტიკის გარეშე ახდენს საკანონმდებლო უფლებამოსილების დელეგირებას და, ამ გზით, არა მხოლოდ იხსნის პასუხისმგებლობას ხელისუფლების რეალური წყაროს - ხალხის წინაშე, არამედ რისკის ქვეშ აყენებს მათი უფლებების სათანადოდ დაცვისა და რეალიზაციის ინტერესს".
