ადმინისტრაციული რესურსის ანატომია

საქართველოში არჩევნებთან დაკავშირებული პრეტენზიების უმრავლესობა, ამომრჩეველთა სიებში არსებულ ხარვეზებთან ერთად, ხელისუფლების მიერ ადმინისტრაციული რესურსის ბოროტად გამოყენებას ეხება. საარჩევნო მიზნებისთვის „ადმინისტრაციული რესურსით” სარგებლობა საყოველთაო ყურადღების ცენტრში პირველად რუსეთში მოექცა 1996 წლის საპრეზიდენტო არჩევნების დროს და მას შემდეგ სერიოზულ პრობლემად ითვლება უკლებლივ ყველა პოსტსაბჭოთა სახელმწიფოში. ამ ქვეყნებში პოლიტიკური და ეკონომიკური ინსტიტუტების სისუსტის გამო საარჩევნო კამპანიების უკანონო გზებით მხარდაჭერის ცდუნება ძალიან დიდია. თუმცა, აქ საქმე არ გვაქვს მხოლოდ პოსტსაბჭოურ მოვლენასთან. დასავლეთის ქვეყნებს ათწლეულები დასჭირდათ იმ რეფორმების გასატარებლად, რომლებიც საარჩევნო მანიპულაციების სისტემურ პრაქტიკას კორუფციის ინდივიდუალური შემთხვევებით ჩაანაცვლებდა.

ადმინისტრაციული რესურსის ბოროტად გამოყენება გულისხმობს ხელისუფლებაში მყოფი პოლიტიკოსების მიერ სახელმწიფოს ინსტიტუციური, ადამიანური და სხვა რესურსების მიმართვას არა კანონით გათვალისწინებული დანიშნულებით, არამედ კერძო საარჩევნო ინტერესების მხარდასაჭერად. მისი ყველაზე გავრცელებული ფორმებია: საჯარო მოხელეების ჩართვა წინასაარჩევნო აგიტაციაში; სახელმწიფო ორგანოებში ფიქტიური თანამდებობების შექმნა, საიდანაც ხელფასს საარჩევნო კამპანიაში მონაწილე პირები იღებენ; სახელმწიფოს კუთვნილი შენობების, საკომუნიკაციო და სხვა სახის ტექნიკის დათმობა მხოლოდ გარკვეული საარჩევნო სუბიექტისთვის; სახელმწიფო კომპანიების მიერ საარჩევნო კამპანიის დაფინანსება. ამ უკანასკნელის მაგალითია 1990-იანი წლების პოლონეთი, სადაც სახელმწიფო საწარმოები სისტემატურად ყიდულობდნენ პიარკომპანიების მომსახურებას, რომლებიც სინამდვილეში პოლიტიკური პარტიებისა და კანდიდატების სასარგებლოდ ახორციელებდნენ წინასაარჩევნო სამუშაოებს.

ამგვარი პრაქტიკის შედარებით განვითარებული ფორმაა კერძო კომპანიების დავალდებულება, სახელმწიფო კონტრაქტის მიღების სანაცვლოდ, ფულადი სახსრები შესწირონ კონკრეტულ საარჩევნო კამპანიას. გასული საუკუნის 70-იან და 80-იან წლებში საფრანგეთის სოციალისტურმა პარტიამ ამ გზით მილიონობით ფრანკის შემოსავალი მიიღო. სამშენებლო კომპანიებს, რომლებსაც სურდათ მსხვილი სახელმწიფო დაკვეთების შესრულება, პროექტის მთლიანი ღირებულების 3%-ის ჩარიცხვა უწევდათ პარტიის მიერ შექმნილი საკონსულტაციო ჯგუფის Urba-ს ანგარიშზე. მხოლოდ 1987 წელს Urba-მ 123 მილიონი ფრანკის შეგროვება შეძლო, ხოლო მომდევნო წელს 24 მილიონით შეეწია ფრანსუა მიტერანის საარჩევნო კამპანიას.

ზემოთ მოყვანილი კორუფციული მეთოდები ისეთი შემთხვევისგან უნდა განვასხვავოთ, როდესაც პოლიტიკოსები დემოკრატიულ საზოგადოებაშილეგიტიმური გზებით ცდილობენ ელექტორალური კეთილგანწყობის მოპოვებას. Transparency International-ის მიერ 29 მარტს გამოქვეყნებულ ანგარიშში, რომელიც საქართველოში წინასაარჩევნოდ ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენებას შეეხებოდა, მთავარი აქცენტი გაკეთებული იყო 2010 წელს სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ადგილობრივი თვითმმართველობებისთვის გამოყოფილი დაფინანსების ზრდაზე, რაც ძირითადად ახალი სოციალური პროგრამებისა და საინვესტიციო პროექტების დაწყებაში გამოიხატა. მიუხედავად იმისა, რომ სახელმწიფო ხარჯების ზრდა, განსაკუთრებით მსოფლიო ეკონომიკური კრიზისის დროს, აშკარად გაუმართლებელი ნაბიჯია, ნორმალური პოლიტიკური პროცესის შედეგად და კანონით დადგენილი წესით მიღებული მსგავსი გადაწყვეტილება მაინც ლეგიტიმურად უნდა ჩაითვალოს.

ასეთ ვითარებაში მხოლოდ ორი გამოსავალი არსებობს. პირველი, ხელისუფლების ოპონენტმა პოლიტიკურმა პარტიებმა ამომრჩევლები უნდა დაარწმუნონ, რომ ადგილი აქვს მათი გულის მოგების მცდელობას სახელმწიფო სახსრების არაგონივრული ხარჯვით. თუმცა, ამის გაკეთებისთვის, სულ მცირე, თავად უნდა ემხრობოდნენ ზომიერ ხარჯვით პოლიტიკას და წინასაარჩევნოდ პოპულისტური დაპირებებით არ უნდა ანებივრებდნენ საზოგადოებას. მეორე, საბიუჯეტო ხარჯების ზრდაზე კონსტიტუციური შეზღუდვები უნდა დაწესდეს. ნებისმიერ შემთხვევაში, ამ მოვლენისთვის ადმინისტრაციული რესურსის ბოროტად გამოყენების დარქმევას შედეგად მხოლოდ ტერმინის მნიშვნელობის დამახინჯება და სხვა არანაკლებ სერიოზული საკითხებიდან ყურადღების გადატანა მოაქვს.
ეგრეთ წოდებულ ნაცრისფერ ზონაშია ინსტიტუციური რეკლამა, რომელიც მოიცავს ბეჭდვით, ელექტრონულ და სამაუწყებლო ფორმატის საინფორმაციო ბიულეტენებს სახელმწიფო ორგანოების საქმიანობის შესახებ. ცხადია, სრულიად ნორმალურია, როდესაც მთავრობა ცდილობს საზოგადოების ინფორმირებას საკუთარი პოლიტიკისა და მოქალაქეებისთვის ხელმისაწვდომი მომსახურებისა თუ შეღავათების შესახებ. თუმცა, წინასაარჩევნო კამპანიის დროს ინსტიტუციური რეკლამა კონკურენციას უწევს არჩევნებში მონაწილე სუბიექტებს საზოგადოების ყურადღების მიქცევაში. საარჩევნო პერიოდში მსგავსი რეკლამის რაოდენობის უსაფუძვლო ზრდა, მთავრობის წარსულ მიღწევებსა და სამომავლო გეგმებზე აქცენტის გაკეთება ან რომელიმე კანდიდატზე პირდაპირი მინიშნება მას პოლიტიკურ რეკლამად აქცევს.

ინსტიტუციური რეკლამის რეგულირება ძალიან საკამათო საკითხია, რადგან ხშირად წარმოუდგენლად რთულია იმის გარკვევა, სად მთავრდება მთავრობის მიერ საზოგადოებისთვის ანგარიშის ჩაბარება და სად იწყება პოლიტიკური პროპაგანდა. სრულიად ობიექტური საინფორმაციო კამპანია, რომელიც ჩვეულებრივ დროს მისაღებად ჩაითვლებოდა, შეიძლება კრიტიკის საგანი გახდეს არჩევნების მოახლოებასთან ერთად. ამიტომ, ზოგიერთი ქვეყანა საერთოდ უარს ამბობს ინსტიტუციურ რეკლამაზე წინასაარჩევნო პერიოდში.

ადმინისტრაციული რესურსის ბოროტად გამოყენების წინააღმდეგ ბრძოლა საჯარო სამსახურის საქმიანობისა და საარჩევნო კამპანიის დაფინანსების რეგულირების გზით ხორციელდება, თუმცა კონკრეტული მექანიზმები ქვეყნების მიხედვით განსხვავდება ერთმანეთისგან. საჯარო მოხელეებს, როგორც წესი, ეკრძალებათ სამსახურებრივი ფუნქციების შესრულებისას საარჩევნო კამპანიაში მონაწილეობა. პოლიტიკურ პარტიებს კი ევალებათ დაფინანსების წყაროების სრულად ან ნაწილობრივ დეკლარირება. აშშ-ში, საფრანგეთში, ბელგიასა და იტალიაში დაუშვებლად ითვლება შემოწირულობების მიღება კორპორაციებისგან. სხვაგან კი მხოლოდ სახელმწიფო კომპანიებსა და მთავრობასთან კონტრაქტის მქონე ბიზნესებს ეკრძალებათ პოლიტიკური პარტიებისა და კანდიდატების საარჩევნო კამპანიის დაფინანსება.

ბრაზილიაში აღმასრულებელი ხელისუფლების წევრები არჩევნებამდე 6 თვით ადრე უნდა გადადგნენ, თუ კენჭისყრას აპირებენ. თუმცა, ასეთი მიდგომის ეფექტიანობა სხვა სახელმწიფოების მიერ არ არის გაზიარებული. განვითარებად ქვეყნებში ის პასუხისმგებლობისგან თავის არიდების საშუალებას აძლევს იმ თანამდებობის პირებს, რომლებიც, ფორმალურად გადადგომის მიუხედავად, სრულ კონტროლს ინარჩუნებენ შესაბამის ორგანოებზე, ხოლო სტაბილურ დემოკრატიებში ხელმძღვანელის გარეშე ტოვებს სახელმწიფო უწყებებს ისეთი მნიშვნელოვანი მოვლენის დროს, როგორიც არჩევნებია.

განსაკუთრებით მკაცრი რეგულირებით გამოირჩევა დიდი ბრიტანეთი, სადაც საჯარო მოხელეთა პოლიტიკური ნეიტრალობა ზედმიწევნით კონტროლდება იმის მიუხედავად, წინასაარჩევნო პერიოდია თუ არა. რამდენიმე წლის წინ გორდონ ბრაუნმა საგანგებოდ გამართულ პრესკონფერენციაზე ლეიბორისტული პარტიის უფროსი წევრების მიერ უკანონო შემოწირულობების მიღების ფაქტი აღიარა. თუმცა, მეორე დღეს პრესა იმით უფრო იყო გაკვირვებული, რომ პრემიერ-მინისტრის ოფიციალურ ვებგვერდზე მისი გამოსვლის მნიშვნელოვანი ნაწილები იყო წაშლილი, ხოლო მათ ნაცვლად შემდეგი სიტყვები ეწერა: „პარტიული შინაარსის განცხადება”. ზოგიერთმა გამოცემამ დაუნინგ სტრიტის საინფორმაციო სამსახურს ცენზურაში დასდო ბრალი. ეს უკანასკნელი კი თავს იმართლებდა საჯარო სამსახურის კოდექსის იმ მუხლით, რომელიც „პარტიის პოლიტიკური მიზნებისთვის ოფიციალური რესურსების გამოყენებას” კრძალავს.

საქართველოში წინასაარჩევნო პერიოდში ადმინისტრაციული რესურსით სარგებლობის ამკრძალავი ნორმები ძირითადად საარჩევნო კოდექსშია თავმოყრილი. მათი უმრავლესობა საარჩევნო კამპანიაში საჯარო მოხელეთა მონაწილეობას, სახელმწიფოს საკუთრებაში არსებული ინფრასტრუქტურის, სატრანსპორტო და ტექნიკური საშუალებების გამოყენებას აწესრიგებს. სხვა მრავალი ქვეყნის მსგავსად, კოდექსი არ უზღუდავს წინასაარჩევნო კამპანიაში მონაწილეობის უფლებას პოლიტიკური თანამდებობის პირებს, კერძოდ, პრეზიდენტს, მინისტრებსა და მათ მოადგილეებს, პარლამენტისა და თვითმმართველობის ორგანოების წევრებს.

2009 წლის დეკემბერში საარჩევნო კოდექსში შევიდა ცვლილება, რომლითაც აიკრძალა, არჩევნების დანიშვნის დღიდან საბოლოო შედეგების გამოცხადებამდე, ისეთი პროგრამების დაწყება, რომლებიც მანამდე არ იყო ბიუჯეტით გათვალისწინებული ან უკვე მოქმედი პროგრამების ზრდა. ამის მიზეზი, სავარაუდოდ, ხელისუფლების მოლოდინი იყო, რომ წინასაარჩევნოდ, ადმინისტრაციული რესურსების ბოროტად გამოყენების მოტივით, ყველაზე ხშირად სწორედ საბიუჯეტო ხარჯების ზრდისთვის გააკრიტიკებდნენ. მოლოდინი გამართლდა, თუმცა ცვლილება მაინც ვერ აღწევს სასურველ შედეგს. ხელისუფლებას თუ ახალი პროგრამების დაწყება ან ძველების გაზრდა აქვს განზრახული, ამას არჩევნებამდე ორი თვით ადრეც (არჩევნების თარიღის გამოცხადების ბოლო ვადა) მოახერხებს.

გასული წლის დეკემბერში საარჩევნო კოდექსით ასევე აიკრძალა სახელმწიფო ორგანოების მიერ წინასაარჩევნო პერიოდში ისეთი ბეჭდვითი მასალის დამზადება, რომელზეც საარჩევნო სუბიექტი, მისი რიგითი ნომერი ან მხარდამჭერი ტექსტია მოცემული. ეს პოზიტიური ნაბიჯია, მაგრამ არ არის საკმარისი. კოდექსში არაფერია ნათქვამი საბიუჯეტო სახსრებით დამზადებულ ელექტრონულ და სამაუწყებლო პროდუქციაზე, რაც წინასაარჩევნოდ ინსტიტუციური რეკლამის საკითხს რეგულირების გარეშე ტოვებს.

კომპანიებს, რომლებშიც სახელმწიფოს წილი 10% -ს აღემატება, საქართველოში ეკრძალებათ პოლიტიკური პარტიების დაფინანსება. მსგავსი შეზღუდვა არ ვრცელდება იმ კერძო ბიზნესებზე, რომლებსაც სახელმწიფოსთან კონტრაქტი აკავშირებთ. ეს სერიოზული პრობლემაა, რადგან თვით ყველაზე განვითარებულ ქვეყნებშიც კი სახელმწიფო კონტრაქტორების შერჩევის პროცესი საარჩევნო კორუფციის ერთ-ერთი გავრცელებული წყაროა.

მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოს კანონმდებლობას სხვა მნიშვნელოვანი დეტალებიც აკლია, მთავარი მაინც მისი აღსრულების ქმედითი მექანიზმების ნაკლებობაა. მაგალითად, საარჩევნო კოდექსის ნორმა, რომელიც წინასაარჩევნო კამპანიის მიზნებისთვის სახელმწიფო შენობის გამოყენებას იმ პირობით უშვებს, რომ ყველა საარჩევნო სუბიექტი თანაბრად ისარგებლებს ამ შესაძლებლობით, თეორიულად სრულიად დამაკმაყოფილებელი ჩანს. თუმცა, პრაქტიკაში მისი მოქმედება არაერთგვაროვანია. ამ ობიექტიებით ოპოზიციის წარმომადგენლებიც სარგებლობენ, მაგრამ ხელისუფლების წევრებს უფრო ადვილად და ფართოთ მიუწვდებათ მათზე ხელი. პრობლემა ისაა, რომ დამოუკიდებელი სამსახურები, რომლებიც საჯარო დაწესებულებებში ამის მონიტორინგს განახორციელებდნენ, არ არსებობს. ამ მხრივ, უდავოდ უნდა ვიფიქროთ წარმატებული უცხოური პრაქტიკის დანერგვაზე ჩვენს ქვეყანაში. თუმცა, ისიც ცხადია, რომ ხელოვნურად იმპორტირებული რეგულაციები და ინსტიტუტები სასურველ შედეგს არ მოგვცემს. პრობლემა გაცილებით უფრო ღრმაა, ვიდრე მხოლოდ სამართლებრივ სისტემაში არსებული ხარვეზები.

საარჩევნო კორუფცია დასავლეთის ქვეყნებში ფართოდ გავრცელებული მოვლენა იყო მთელი მეოცე საუკუნის განმავლობაში. მხოლოდ უკანასკნელ პერიოდში მოხერხდა გამჭვირვალე და ანგარიშვალდებული საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბება და მაღალი საარჩევნო სტანდარტების დამკვიდრება. ამას წინ უძღოდა „ბოსიზმის” პრობლემა ამერიკის დიდ ქალაქებში, რომლის ყველაზე მწვავე გამოვლინება იყო დემოკრატიული პარტიის პოლიტიკური მანქანა „ტამანი ჰოლი”. მე-19 საუკუნის შუა ხანებიდან მოყოლებული, ეს დაჯგუფება თითქმის 100 წლის მანძილზე სრულად აკონტროლებდა ნიუ იორკში ყველა დონის არჩევნებს. „ტამანი ჰოლის” სამუშაო მეთოდები მოიცავდა ქალაქის მთავრობაში თანამდებობებისა და სხვა ტიპის პატრონაჟის სანაცვლოდ ადგილობრივი ეთნიკური ჯგუფების მხარდაჭერის მოპოვებას, ბიზნესისგან საარჩევნოდ ფულის გამოძალვასა და ზოგჯერ არჩევნების აშკარა გაყალბებას.

საფრანგეთში ბოლო 20 წლის განმავლობაში ასობით პოლიტიკოსის, ყოფილი პრემიერ-მინისტრების, მინისტრებისა და პარლამენტარების მიმართ განხორციელდა სამართლებრივი დევნა პოლიტიკური კორუფციის ნიადაგზე. გამოძიება დღესაც გრძელდება ჟაკ შირაკის წინააღმდეგ, რომელსაც ბრალი ედება პარიზის მერობის პერიოდში პარტიის წევრებისთვის ქალაქის ბიუჯეტიდან უკანონოდ ხელფასების დანიშვნაში. 1999 წელს ჰელმუტ კოლმა, რომელსაც ნავთობის კომპანია Elf-თან დაკავშირებული სკანდალის გამო „დონ კორლეონე” შეარქვეს, საჯაროდ აღიარა, რომ წლების მანძილზე უკანონო შემოწირულობებს იღებდა, რაც მის ქრისტიან-დემოკრატიულ პარტიას ძალაუფლების შენარჩუნებაში ეხმარებოდა. ეს მაგალითები შთამბეჭდავია იმდენად, რამდენადაც მხოლოდ ზღვაში წვეთია.

ანტიკორუფციული მექანიზმებისა და წინასაარჩევნო კამპანიის მარეგულირებელი კანონმდებლობის დახვეწა მნიშვნელოვანი ეტაპი იყო დასავლეთის დემოკრატიული გარდაქმნის პროცესში. თუმცა, სწორედ ხმაურიანი პოლიტიკური სკანდალები, მედიის გაწაფულობა და რეფორმაზე მზარდი საზოგადოებრივი მოთხოვნა იყო ის მთავარი ფაქტორები, რომლებმაც რეალურ ცვლილებას დაუდეს სათავე. ცვლილება უპირველესად ფსიქოლოგიური ხასიათის იყო და ვლინდებოდა ელექტორატის მიერ იმის უკეთ გაცნობიერებაში, რა არის პოლიტიკურად მისაღები და მიუღებელი ქცევა. საბოლოოდ კი პოლიტიკოსები დადგნენ არჩევანის წინაშე, ეღიარებინათ ახალი სტანდარტი და შეეცვალათ უწინდელი მიდგომა ან წასულიყვნენ პოლიტიკიდან. ჩვენც იგივე გზა უნდა გავიაროთ.

კომენტარები